Yerel Yönetimler
YEREL YÖNETİM KAVRAMI
Yerel yönetimler, ulusal sınırlar içerisindeki değişik büyüklüklerdeki topluluklarda yaşayan insanların, ortak ve yerel nitelikteki gereksinimlerini karşılamak amacıyla kurulan ve hukuk düzeni içerisinde oluşturulmuş olan anayasal kuruluşlardır. Literatürde yoğun olarak kullanılan yerel yönetim tanımı ise evrenselleştirilerek verilmektedir. Buna göre " Yerel yönetimler belirli bir coğrafi alanda yaşayan, yerel topluluğun bireylerine kendilerini en çok ilgilendiren konularda hizmet üretmek amacıyla kurulan, karar organları yerel toplulukça seçilerek göreve getirilen, yasalarla belirlenmiş görevlere ve yetkilere, özel gelirlere, bütçeye ve personele sahip, üstlendiği hizmetler için kendi örgütsel yapısını kurabilen, merkez yönetimi ile ilişkilerinde yönetsel özerklikden yararlanan kamu tüzel kişileridir" tanımlaması yapılmaktadır (Tüsiad,1992:21), (Özer,1992:28). Yerel yönetimlere ilişkin evrensel nitelikler olarak belirtilen ve tanımlamada yer olan özellikler; Birleşmiş Milletler, Avrupa Konseyi, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik şartı, Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği belgelerinde yer almaktadır. Tanımın incelenmesi ile belirtilen koşulların her ülke için geçerli olmadığını görebiliriz. Çünkü, yapılan bu tanımlama aslında bir kavramın değil kurumun açıklanmasıdır. Bu tanımlamaya temel oluşturan gelişmeler ise 19.yüzyılda Batı Avrupa da yaşanmıştır. Bu nedenle yapılan tanımlama evrensel geçerliliği olan bir kavramın tanımı değil, batı tipi yerel yönetim kurumunu betimleyen bir tanımdır. Yerel yönetimlerin gelişimi belirli tarihsel süreci ifade etmektedir. Bu süreçte ülkeler farklı aşamalarda olabilirler. Tarihsel gelişim içerisinde ele alınması gereken yerel yönetim kavramının, evrensel geçerliliği varmış gibi sunulması yanıltıcı olabilir. Tüm bunların yanında evrensel geçerliliğin salt kurumsal boyut ile sınırlandırılması batı dışındaki sosyo ekonomik sistem ve pratiğinin kapsanması önünde ciddi bir engel gibi görünmektedir (Güler,1992:10). Yerel yönetimlerin geniş bir siyasal-ekonomik sistemin parcasını oluşturmaları ve oldukça karmaşık yapı içerisinde yer almaları nedeniyle, yerel yönetimin çevresini oluşturan faktörlerden ayrı olarak incelenmesi gerçekçi bir yaklaşım tarzı oluşturmayabilir (Yıldırım,1990:7). Bu nedenle yerel yönetim kavramının incelenmesi öncelikle devlet kavramının incelenmesini gerekli kılmaktadır. Devlet insanların toplum yaşamında başvurdukları bir örgütlenme biçimidir ve siyasal bir organizasyondur (Tanilli,1993:9). Ulusal sınırlar içerisinde yaşayan insanların ortak nitelikteki gereksinimlerini karşılamak devletin temel amacıdır (Nadaroğlu,1994:3). Bu temel amacı gerçekleştirecek devleti dar ve geniş anlamda tanımlamak mümkündür.Dar anlamda devlet, kamu tüzel kişilerinin yalnızca merkezi ve siyasal nitelikte olanlarını kapsar. Yerel yönetimler bu kapsam içinde yer almazlar. Geniş anlamı ile devlet, örgütlü kamu gücünün bütününü ya da kamu tüzel kişilerinin hepsini içerir. Yerel yönetimler bu kapsam içinde ele alınabilirler (Örnek,1988:82). Devleti diğer kurumlardan ayıran başlıca özellikleri ise devletin en geniş hacimli örgütlenme biçimi olması, ileri düzeyde işbölümü sonucu devletin faaliyetlerinin gerçekleşmesi ve tüm bunları yapabilecek erke sahip olmasıdır. Devletin bu erki elinde bulundurması ise egemenlik kavramı ile tanımını bulur. Devlet herşeyden önce sosyal bir gerçekliktir. Bunun yanısıra devleti tarihsel bir gerçeklik olarak da ele almak doğru olur. Çünkü devlet, insanlık tarihinin belli aşamalarında ortaya çıkmıştır (Tanilli,1993:9). Tarihin değişik dönemlerinde devletin tanımlanmasında farklılıkların olması da devletin tarihsel bir gerçeklik olmasındandır. Günümüz çağdaş devlet tanımı bu tarihsel süreç içerisinde anlamını kazanmıştır. Şehir devleti ya da site olarak adlandırılan Polis, eski yunan siyasal hayatında günümüzdeki devletin yerindedir. Polis sınırları belli bir toprak üzerinde kurulmuş siyasal, sosyal, askeri ve ekonomik bir bütündür. Sınırları içerisinde bir yada birden fazla şehri ve bu şehrin etrafında uzanan kırsal bölgeyi kapsar. M.Ö. V. yüzyılda Atina'da ortaya çıkan sofizm akımına göre ise devlet insan yapısıdır ve insanların güven içerisinde yaşayabilmeleri, az zahmetle çok iş başarabilmeleri için aralarında anlaşarak kurdukları bir kurumdur (Göze,1986:1). Platona göre ise toplumun oluşum nedeni, insanlar arasındaki işbirliği yapma zorunluluğudur. İşbölümü ve uzmanlaşma toplumu giderek büyütür. Bu işbölümü ise beraberinde sınıfları getirecektir. Toplumda iki tür sınıf olacaktır. Bunlar Üreticiler ve toplumu koruyan ve yönetenlerdir (Eflatun,çev:Eyüboğlu 1962:552). Ortaçağda ise sosyal, siyasal, ekonomik ve yasal düzeni belirleyen sistem feodalitedir. Feodal düzende sosyal yapıyı belirleyen en önemli etken topraktır. Toprağı elinde bulunduranlar aynı zamanda siyasal iktidarın da sahibidir. J.Bodin, devleti; birçok ailenin ve onlara ortak mallarının egemen güç tarafından yönetilmesidir şeklinde tanımlar. Hobbes'a göre devletin varlık nedeni barış ve güvenliğin sağlanması, adaletin eşit dağılımı, muhtaç durumda olanlara yardım etmek ve toplumun mutluluğu için gerekli yasaları yapmaktır. J.J. Rousseau toplumsal sözleşme sonucunda sözleşmeye katılan kişilerin varlığı dışında sözleşme ile manevi ve kollektif bir gücün oluştuğunu bu kollektif kişiliğin ise devlet olduğunu söyler. Saint Simon ise devletin siyasal ve hukuki kurumun ötesinde ekonomik bir kurum olduğunu ileri sürer. Marx'a göre sınıflara bölünmüş bir toplumda devlet, ekonomik bakımdan egemen olan sınıfın siyasal gücünü ifade etmektedir (Göze,1986:24-320). Tarihsel süreç içerisinde, devlet tanımında görülen bu farklılıklara rağmen hangi yönetim sisteminde olursa olsun, yönetim kademeleri hiyerarşik bir şekilde düzenlenmiştir. Merkezden yönetim örgütü, devlet tüzel kişiliği adına yönetilen işleri yerine getiren bir örgütlenme biçimidir ve geniş anlamıyla merkeziyet, bir ülkenin siyasi, yasal ve yönetsel açılardan merkezden yönetilmesini ifade eder (Öncal, 1991:12), (Örnek,1988:111). Siyasal bir organizasyon olan devletin merkezi idareyi kurmasının temelinde ise " herhangi bir ülkede yaşayan insanların ortak nitelikteki iç ve dış güvenlik, adalet, toplumsal refah ve kalkınmanın sağlanması, sosyal güvenliğin etkin bir biçimde gerçekleştirilmesi gibi amaçlar yatar" (Nadaroğlu,1994:3- 15). Bu amaçların gerçekleştirilmesi için her ülkede yönetim görevi ve sorumluluğu genel yönetim ve yerel yönetim olmak üzere iki ayrı otorite ve örgüt arasında paylaştırılmıştır. İnceleme konumuzu oluşturan yerel yönetimler böyle bir yapı içerisinde tarihi, sosyal, hukuksal ve siyasi faktörlerin etkisi ile biçimlenmiştir. Genel siyaset teorisyenleri de, yerel yönetime tarihi boyunca merkezi devletle yerel halk arasında bir ara kuruluş, alt bir merkezi yönetim birimi, yerel hizmet kurumu ve kendi kendini yöneten özerk topluluk gibi değişik yaklaşım ve tanımlar getirmişlerdir. Yerel yönetimlere doğrudan ilişkin temel çalışmalara baktığımızda, bu alanda çok sınırlı çalışma ve çabaya tanık oluyoruz. Bu çabaların önemli bir bölümü de "devlet" teorileri üzerine yapılan çalışmaların " yerel yönetim birimleri" 'ne uygulama girişimleridir. Bu girişimler sistematik bir teori oluşturma yerine, belirli kavramların, genellemelerin bir araya getirilmesi niteliği taşımaktadır. W.J.M. Mactenzie gibi bazı düşünürler ise ayrı bir yerel yönetim teorisi bulunmadığını, "yerel yönetimin ne olması gerektiğini çıkarsayabileceğimiz normatif bir genel teorinin; yerel yönetimin ne oldugu konusunda sınanabilir hipotezler çıkarabileceğimiz pozitif bir genel teorinin yokluğunu " ileri sürmektedirler (Yıldırım,1990:12). Tüm bunlara karşın günümüzde yerel yönetimler bir süreç olarak tanımlanmaktadır. Gittikçe artan dinamizmini, içinde bulundukları toplumsal, ekonomik ve politik dizgelerden almakta ve bu dizgelerle olan yoğun etkileşimi nedeniyle de değişikliklere uğramaktadır (Uysal,1987:27).
Yerel yönetimlerin varoluş sürecini toplum açısından bir amaç olarak değil bir araç olarak kabul etmek mümkündür. Yerel yönetimlerin ortaya çıkışları, ülkenin yönetim yapısı içindeki yerlerini alışları da siyasal ve ekonomik nedenlerden ötürüdür. Siyasal neden özgürlükçü demokrasilerin temelinde yerel özgürlüklerin (Libertes Locales)yer alması gerektiği yolundaki inanç ve buna bağlı olarak "yerel kendi kendini yönetim" (Local self Government) ilkesidir. Ekonomik neden ise kıt kaynakların optimum etkinlikte kullanılabilmesinin koşullarından biri olan arzın tüketici tercihlerine uydurulması gereğidir (Nadaroğlu- Keleş,1991:23-24).Bir ülkede kamu yönetimi örgütlenirken iki zorunluluğun gözönünde tutulmasında fayda vardır. Bunlardan birincisi, ülkede yürütülen idari faaliyette asgari bir homojenlik sağlanması, diğeri ise ülkenin değişik coğrafya alanlarının özgül özlemlerinin ve farklılıklarının yönetime yansımasıdır. Yönetim faaliyetlerinde birlik ve homojenlik sağlanması gereksinimine merkezden yönetim, halkın yerel gereksinimlerini karşılama, isteklerini seslendirme, karar alma sürecine katılma gibi istemlerine de yerinden yönetim cevap verebilir (Örnek, 1988:83). Bu istemleri gerçekleştirecek olan yerel yönetimin üç anlamı içerdiği söylenebilir. Bunlardan birincisi yerel yönetimin kendini yöneten topluluk olması diğer bir deyişle özerk olması, ikincisi yerel nitelikli gereksinimleri karşılayan bir örgüt olması, üçüncüsü ise merkezi hükümetin bir alt birimini oluşturmasıdır (Uysal,1987:15). Görüldüğü gibi yerel yönetimlerin ortaya çıkışlarında siyasal ve ekonomik nedenlerin çok önemli etkisi vardır. Ancak yerel yönetimlerin sayılan istemleri yerine getirebilmesi için, hukuksal düzenlemelerin varlığına gereksinim vardır. Bu ise yerel yönetimlerin varlık nedenleri incelenirken, ekonomik ve siyasal faktörlerin yanı sıra hukusal boyutunu da ele almayı gerektirir.
HUKUKSAL FAKTÖRLER
Kamu hizmetlerinin görülebilmesi için devletin örgütlenmesinde, birbirinin karşıtı olan iki eğilim vardır. Bunlardan birincisi "merkezi yönetim", ikincisi ise "yerinden yönetimdir" (Öncal,1992:12). Yerinden yönetim ya da yerel yönetim, yönetim biliminde "ademi merkeziyet" (decentralization) olarak bilinen kavramdır. Yerinden yönetim yerel nitelik taşıyan kamusal mal ve hizmetlerin devlet tüzel kişiliği dışındaki kamu tüzel kişilerince gerçekleştirilmesi için, bir kısım kamu güçlerinin daha az yetkili bir otoriteye transfer edilmesidir. Daha az yetkili otorite karşımıza yerinden yönetim kavramını çıkarır (Nadaroğlu,1994:20). Bazı görev ve yetkilerin transferinin gerekliliği merkezi ve yerel yönetim birimlerinin aslında karşılıklı bir etkileşim içerisinde olduğunu göstermektedir. Diger bir deyişle "merkezden yönetim" ve "yerinden yönetim" birbirinin karşıtı olan ve birbirinin güçsüz yanlarını tamamlamaya çalışan yönetim biçimleridir. Her ikisinin de üstün yanları ve güçsüz yanları vardır. Birinin güçsüz yanları diğerinin güçlü yanlarını oluşturur" (Keleş,1992:15). Birbirlerinin güçsüz yanlarını tamamlamaları nedeniyle her iki yönetim biçiminin kendi başına homojen bir şekilde uygulanmasından çok eklektik olarak bu iki yönetim biçiminin her ikisinden de faydalanılır. Çağdaş hukuk devletlerinde hukuk devleti olmanın temel ilkeleri; kanunların genel olmalarının sağlanması, temel hak ve özgürlüklerin güven altına alınması, yasaların anayasaya uygunluğunun denetlenmesi ve idarenin hukuka bağlılığının sağlanmasıdır (Tanilli,1993:151-152). İdarenin hukuka bağlı olma ve yasaların anayasaya uygunluğu prensibinden hareketle bir ülkede yerinden yönetimin olabilmesi için o ülkenin yasalarının bu tip bir örgütlenmeye izin veriyor olması gerekmektedir. Bu yönetimin durağan olması anlamını içermez. Yönetim örgütü; sosyal koşullara, siyasal görüşlere, coğrafi zorunluluklara, kamu hizmetinin gereklerine ve teknik niteliklere göre zaman içerisinde değişebilir. Olası tüm bu değişikliklerinin yönetim kademelerine yansıtılması ise yasaların değiştirilmesi ve günün koşullarına uygunluğunun sağlanması ile olabilir. Bu durum ise bir dizi hukuksal ilişkinin sonucunu ifade etmektedir. Yönetim bilimi bu çerçeve içerisinde yerel yönetimi iki şekilde ele almaktadır. Bunlar, yetki genişliği ve yerinden yönetim ilkeleridir.
1.YETKİ GENİŞLİĞİ: (Deconcentration, Delegation). Merkezdeki kuruluşlar, merkezden uzakta bulunan bir örgüte, belli işlevleri yerine getirmelerine yetecek bir ya da daha çok yetkiyi, kendi adlarına kullanmak üzere devrederler. Merkezi kuruluşların kimi etkinliklerini, taşrada kurdukları örgütler eliyle yürütmeleri, yetki genişliğine dayanan bir uygulamadır (Keleş,1992:11). Yetki genişliğinin temelinde, merkezden yönetim sonucunda doğan bazı sakıncaları gidermek amacıyla, merkezi idarenin denetimi altındaki bazı birimlere bazı yetkilerin devredilmesi yer alır.
2.YERİNDEN YÖNETİM: (Devolution) Yerinden yönetim, yasalar gereğince oluşturulmuş yönetim organlarının, merkezi yönetimin üstlendiği görevlerden başka işlevleri yerine getirebilmeleri için, tüzel, siyasal ve akçal bir takım yetkilerle donatılmasıdır (Keleş,1992:11).Yerinden yönetim (decentralization) kavramı merkezden yönetimin karşıtı bir anlam içerir. Bu uygulamada yürütmeye ilişkin bazı görevler ve yetkiler artık seçimle göreve gelen yerel organlara aittir (Nadaroğlu,1994:22). Bir ülkenin merkezi devletinin olması bu ülkenin yerel yönetiminin olduğu anlamına gelmeyebilir . Osmanlı imparatorluğu ve komünist ülkeler buna örnek olarak gösterilebilir. Bu ülkelerde "Principle of the Unity of the State" olarak bilinen "devletin birliği" ilkesi bütün bölgesel yönetim birimlerine işaret eden ortak bir sistemin ifadesidir (Proud Homme,çev:Özbudun,1991:3). Yerinden yönetimin, yönetim bilimi yazınında iki türünden bahsedilmektedir. Bunlar, siyasal yerinden yönetim ile yönetsel yerinden yönetimdir.
1.2. Siyasal Yerinden Yönetim : Siyasal yerinden yönetim kavramınının daha iyi anlaşılması için devletlerin ve siyasal yapılardaki farklılıkların belirtilmesi gerekmektedir. Bu farklı siyasal yapılar; i. Üniter Devlet (Türkiye, Fransa, ingiltere, Yunanistan vd.), ii. Federasyon (Amerika, İsviçre, F.Almanya vd.) ve iii. Konfederasyon'dur. Bu üç kavram siyasal egemenliğin yerleşme biçimine göre farklı şekillerde açıklanır. Üniter bir rejimde egemenlik bütünüyle ulusal meclisin elindedir ve egemenliği siyasi iktidar temsil eder (Öztürk, 1992:65). Yerel yönetimler üniter yapıdaki devletlerde birer kamu tüzel kişiliğidir. Yerel yönetimlere değişik ölçülerde özerklik verilebilir. Bu özerklik yetki devri veya yetki genişliği (delegation) şeklinde olabilir.Üniter yapıdaki devletlere örnek olarak Türkiye, Fransa, İngiltere, Yunanistan, Bulgaristan ve Romanya gösterilebilir. Federasyon ise uluslararası kişiliği olmayan federe devletlerin oluşturdukları bir devlet şeklidir (Nadaroğlu,1994:24). Federalizm, dar anlamda politik sistemlerin sürekliliğini sağlayan siyasal entegrasyonu ifade ederken, geniş anlamda siyasal bir hareket tarzıdır. Bu hareket tarzı, herhangi bir politik sistemi canlandıran belli şekillerdeki ortaklaşa ilişkileri gerektirir (Elezar,1984:2). Diğer bir deyişle federalizm; otoritenin anayasa tarafından yönetsel yetkilerle merkezi ve alt yönetsel birimlere ayrıldığı ve her ikisinin de asli yetkilerle donatıldığı bir bütündür (Peltason,1985:17). Federal devletlerde, federe devletler içinde yer alan yerel yönetimler, geniş ölçüde federe devletlere ya da eyaletlere bağımlıdır. Federal devletlerde, eyaletlerin yasama ve yargı konularında bağımsızlıkları olmasına karşın yerel yönetimler hiçbir zaman bu haktan faydalanamazlar. Çünkü, bu erkler gerek federal, gerekse üniter devlet düzenlerinde, egemenlik hakkına sahip bulunan üst organlarca kullanılır. Bunlar ise federal devlet ya da eyaletlerdir. Yerel yönetimler, yalnızca egemen bir devletin, ya da yarı egemen eyaletin, belli bir alanda yaşayanlara kamu hizmeti sağlayan ve egemenlik hakkı bulunmayan alt coğrafi birimleridir (Keleş,1992:57). Bağımsız karar alma ve yetkiler sadece belli konular için sağlanmıştır ve mutlak bir karar alma sürecini ifade etmez (Nice,1987:2). Bu paylaşım yönetimler arasında bazı düzenlemeleri gerekli kıldığı gibi yapılacak işlerde koordinasyonu gerektirir (Elezar,1984:1). Üniter devletlerde yasama ve yargı güçleri sadece merkezi yönetim tarafından kullanılırken, federal devletlerdeki üye devletler, yasama ve yargı konusunda haklara sahiptir. Federasyonlara ABD,isviçre, Almanya, Hindistan örnek olarak gösterilebilir. Devletler birliği olan konfederasyon, uygulamada hemen hemen kalmamıştır. Çoğu kez ortak savunma amacıyla bir araya gelen bağımsız devletler toplulugu vardır. Buna örnek olarak Sovyetler Birliğinin dağılması sonucu oluşan Bağımsız Devletler Topluluğu gösterilebilir.
1.3. Yönetsel Yerinden Yönetim: Bu yönetim biçiminde, yasama ve yargı erkleri merkezde toplanmıştır. Yerel yönetimlerin sadece yürütmeye ilişkin yetkileri vardır (Karataş,1992:210). Yönetsel yerinden yönetim, merkeziyetçi sistemin, yerel nitelikteki ortak yararları gereği gibi koruyamaması sonucunda ortaya çıkmış bir sistemdir (Nadaroglu,1989:32). Kavram olarak yerel yönetimler, yönetsel yerinden yönetim modelinden kaynaklanmaktadır. Derecelerine göre yönetsel merkeziyet eğiliminden uzaklaştıkça yerel yönetimlerin uygulama sahası giderek genişleyecektir. Bu durumda ise yerel yönetimleri açıklayan hukuki yaklaşım bir neden değil, ancak bir sonuç olmaktadır (Öncal,1992:14). Yönetsel yerinden yönetim, yetkileri kullanan birimler açısından hizmet ve yer yönünden yerel yönetim olarak ikiye ayrılabilir. i) Hizmet yönünden yerinden yönetimi: Belli bir kamu hizmetinin merkezi idarenin dışındaki bağımsız bir örgüt tarafından yerine getirilmesi esasına dayanır. Ticaret ve sanayi odalarının yaptıkları işler bu kapsamdadır. İşlevsel yerinden yönetim, fonksiyonel yerinden yönetim, hizmet adem-i merkeziyeti gibi değişik şekillerde adlandırılmaktadır. ii) Yer yönünden yerinden yönetim: Bir yöredeki ortak ve yerel nitelikteki gereksinimlerin yeterli şekilde karşılanabilmesi için, hizmeti yerine getirmekle görevli kamu tüzel kişiliklerine özerklik tanınmasıdır. Bu yönetim şekli, merkezi yönetimin malvarlığından ayrı malvarlığı, bağımsız gelir kaynakları ve bütçesi olması esasına dayanır. Belediyeler ve köy yönetimleri buna örnek gösterilebilir. Gerçek yerinden yönetim, yerel yerinden yönetim, mahalli adem-i merkeziyet gibi değişik şekillerde adlandırılmaktadır. Yer yönünden yerel yönetimin sonucu olarak yerel yönetimin bağımsız gelir kaynaklarının ve ayrı bütçesinin bulunması mali bakımdan özerkliğin bir işareti olarak kabul edilmekle birlikte tek ölçüsü değildir. Yetkilerin kullanılmasında ülkenin hukuk kuralları, sosyal ve ekonomik koşulları etkili olabilir. Ülkenin ortak yararlarının korunması amacıyla da merkezi yönetim yerel yönetim üzerinde denetim hakkına sahiptir. İdari denetim, yerel yönetimlerin almış oldukları kararların onaylanması veya bozulması, önceden izne tabi tutulması, ertelenmesi ve yerel yönetimlerin yürütme- karar organları ile ilgili olabilmektedir (Arslan,1978:56).
SİYASAL FAKTÖRLER
Yerel yönetimler ve siyasal faktörler konusundaki tartışmalar başlıca iki noktada odaklanmaktadır. Bunlar; yerel yönetim demokrasi ve yerel yönetim sivil toplum ilişkisidir. Bu ilişkiler siyasi faktörler kapsamında incelenecektir.
Yerel Yönetimler ve Demokrasi İlişkisi
Yerel yönetim ile demokrasi arasındaki ilişkiler konusunda tarihsel olarak üç temel görüşle karşılaşmaktayız.Yerel yönetim, demokratik şeçim ilkesine tamamı ile ters düşer çünkü yerel yönetim gücünü geleneklerden alan bir kurumdur, ancak yerel olan demokrasiden bahsedilebilir diyen ve öncülüğünü J.Toulmin Smith'in yaptığı görüş (Yıldırım,1990:11).
i. Yerel yönetimler siyasal geleneğini temsil eden kurumlar olmalarına rağmen temelde kamu hizmeti sunan birer kurum olarak anlaşılmaları daha doğru olur. Demokrasinin çoğunluk, eşitlik gibi ilkeleri özde oligarşik eğilimli olan yerel yönetim istemleriyle bağdaşmaz. Yerel düzeydeki politikanın demokrasiyi geliştirmekten çok dar çıkar çatışmalarını arttırması olasıdır. Demokrasi ile yerel yönetim arasında karşılıklı bağımlılık yoktur. Demokrasi, yerel yönetim var olduğu zaman var olan, bulunmadığında ise yok olan bir şey değildir diyen Langrod, Moulin ve Wallen 'in savunduğu görüş (Yıldırım,1990:11).
ii. Özgürlük sağlayıcı, katılımcı, siyasal eğitimi getirici nitelikleri ile , demokrasi ile yerel yönetimler zorunlu ve kaçınılmaz ilişki ve içiçelik içindedir. vergi yükümlüleri yönetimde mutlaka söz sahibi olmalıdır diyen ve J.S.Mill ile savunulmaya başlanan görüş. Tocqueville, Keith-Panther Brick ve daha sonra Fabian sosyalistler yerel düzeyde bir halk yönetiminin demokrasi açısından önemli olduğunu vurgulamıştır (Yıldırım,1990:11), (Keleş 1992:46-47).
iii.
Günümüzde ise yerel yönetim konusundaki söylemler büyük bir çoğunlukla benzerlik göstermektedir. Yerel yönetimler ve demokrasi konusunda genel kabul gören söylemleri üç ana grupta toplamak mümkündür. Bunlar;
Reformun sonuçları ise beklentileri karşılamadı ve istenmeyen sonuçlar ortaya çıktı. Coudert'a göre "Devlet yerel düzeyde sarsılmıştı, yönetsel yetkileri ve otoritesi konusunda kararsızdı. Ortaya yeni bir iktidar sahipleri kategorisi çıkmıştı" yazar bunlara feodal beyler adını veriyordu (Bozkurt,1991:152). Diğer önemli bir sonuç ise seçilmiş kişilerin genel ya da ulusal çıkarları, yerel çıkarların üstüne koyamamalarıydı. Bunun yanısıra bu kişiler bölgelerinde kurdukları dağıtım mekanizmasının bir sonucu olarak kendi siyasi partileri içerisinde derebeylik oluşturmaları, seçim dönemlerinde ve adaylık sürecinde partilerine olan bağımlılığın hızla azalması sonucu artık kendi partilerine maddi kaynak aktaran kişiler olmuşlardı. Fransa deneyimini en kısa şekilde yerinden yönetim reformları, yerel demokrasiyi değil yerel iktidarın güçlenmesini sağlamıştır şeklinde de özetlemek mümkündür (Bozkurt,1991:152-155).
Temelde yerel demokrasiyi geliştirecek hareketlere karşı olmak söz konusu değildir. Fransa deneyimi günümüzde ülkemizde de benzer istemlerin dile getirildiği göz önüne alınırsa önem kazanmaktadır. Olası bir yerel yönetim reformunun sonuçları her ülkede aynı olur şeklinde bir genellemeye gitmek de yanlış olur. Ancak ortaya çıkabilecek olası sorunlar da yaşanan deneyimlerin iyi analiz edilmesi ile önceden tahmin edilebilir. Bu yöndeki çabaların yerel iktidar odaklarını güçlendirme işlevinden çok demokrasiyi geliştirme işlevi üstlenmesi doğru olur.
Yerel yönetimlerin demokratik değerlerin taşıyıcısı ve yayıcısı olduğu savı tarihsel süreç içerisinde de tam bir doğruluk olarak görünmez. Osmanlı imparatorluğu ve Rusya'da 1840-1864 yıllarında kurulan batı tipi yerel yönetimler liberal demokratik yaşamı geliştirmek bir yana, toprak sahibi soyluluğun ve büyük tüccarların egemenlik araçları olmuştur. Bu nedenle de temel işlevleri feodal ilişkilerin sürdürülmesi için gerekli koşulları sağlamlaştırmak olmuştur (Güler,1992:11).
Günümüzde de yerel yönetimler devletin organik bir parçası durumundadır. Bundan dolayı da üretim ve yeniden üretim sürecinin koşullarını sağlama işlevine sahiptir. Diğer bir değişle yerel yönetimler devlet aygıtı içinde kendine özgü bir yapı olarak belirmez. Doğrudan üretim sürecinin işlerliği için gerekli müdahalelerde bulunma yetkisi merkezin tekelindedir. Yerel yönetim kurumunun sınırları yeniden üretimin sürekliliğini güvence altına alacak altyapı, ulaşım, mekanın örgütlenmesi ve genel sağlık gibi dış koşulları yerine getirmek ve değişim süreci ile tüketimin sürdürülebilmesi için gerekli çevresel önlemleri almak olarak belirtilmiştir (Güler,1992:11,133).
Yerel Yönetimler ve Sivil Toplum
Yerel yönetimler ve sivil toplum kavramları da günümüzde güncelliğini korumaktadır. Montesquieu ve Machiavelli gibi düşünürlerce ara yapılar, ara tabaka ya da kuruluşlar olarak algılanan sivil toplum Hegel'e göre merkezi devletten ayrı hareket edebilen, mülkiyet haklarına dayalı ve özünü örgütlenme özgürlüğünün oluşturduğu bir kavramdır. Marx'a göre ise maddi varlık koşulları, tüm tarihin gerçek kaynağı ocağı ve sahnelenişidir. Durkheim'e göre ikincil yapıları, Weber'e göre ise özerk yetkili tüzel kuruluşları ifade eder.
Yerel yönetimler konusundaki yaklaşık 150 yıllık tarihsel geçmişimizin belirgin özelliği, farlı yoğunluk ve biçimlerde de olsa "merkeziyetçi", "otoriter", ve "paternalist niteliğini koruduğu biçiminde özetlenebilir (Ersoy,1991:45). Yerel yönetimler siyasal ya da kişisel nedenlere dayalı "patronaj" ilişkileri zincirinden kurtulamamışlardır (Emrealp,Yıldırım,1993:59). Türkiye' nin yaşadığı bu sorunlar yerel ölçekte ve olası sonuçları ile beraber ortaya konulan bir dizi sorunun çözümlenmesi ile sona ermeyecektir. Yerel yönetimler merkezi idarenin alt bir birimi olmaları sıfatı ile genel politikalardan kendilerini dışlayamamaktadırlar. Bu nedenle yerel yönetimlerle ilgili düzenlemelerin sağlıklı sonuçlar vermesi toplumdaki bir takım zincirleme etkilere bağlıdır. Yerel yönetimler yolu ile demokratik sorunların, siyasal mekanizmadaki aksaklıkların düzeleceğini beklemek iyimser bir görüş olur.
Türkiye gibi üniter devletlerde etkin bir yerel yönetim düzeninin varlığı diğer bazı faktörlerin yanı sıra , yerleşmiş ve toplumca kabul görmüş özgürlükçü demokrasinin ve buna bağlı olarak ortaya çıkan yerel yönetim anlayışının var olmasına bağlıdır. Bu ise tarihsel süreçle yakın ilgili olduğu kadar toplumun sosyal birikimi ile de ilgilidir Nadaroğlu-Keleş,1991:6).
1. Yerel Yönetimler, küçük yerleşim birimlerinden başlayarak kurulduğundan en küçük birimlere kadar kendi kendini yönetme ve katılımı sağlayıcı bir yapıya sahiptir,2. Yerel yönetimler, temsili demokrasi yolu ile en ücra köşelere kadar halka demokrasiyi yaşayarak öğreten kurumlardır. Bu nedenle de demokrasinin beşiğidir,
3. Tarihsel olarak yerel yönetimler demokrasinin kökenini oluşturur. Demokrasi geleneğinin yerleşmesi tarihsel sürece dayanan yerel yönetim geleneğinin bir ürünüdür.
Yerel yönetimler ve siyasi faktörler ilişkisi, temelde yerel yönetimlerin halkın bireysel ve toplumsal olarak yönetime katılması ve yönetimi denetlemesi için, yerel yönetimlerin iyi bir okul olduğu ve yerel yönetimlerin demokrasinin beşiği olduğu savına dayanır. Bu kurumların demokrasinin temel kurumları kabul edilmesi inancının altında geleneksel, tarihsel ve ideolojik etmenler yer almaktadır. Bu nedenle bu savın kesin bir veri olarak kabul edilmesinin ötesinde sorgulanmaya ihtiyacı vardır. Yerel yönetimler hakkında her yerde ve her koşulda geçerli gibi sunulan bu temel varsayımlar gerçekte ülkeden ülkeye değişebilmektedir. Bu nedenle yerel yönetimlerin her ülkede benzer özellikler göstermesini beklemek doğru olmaz. Ülkelerin yönetimsel farklılıklarının yanısıra, yerel yönetimlerin tarihsel gelişimindeki farklılıklar da önem taşır.
Batı toplumlarında yerel yönetimler toplumun bir ürünü olarak doğal bir oluşum süreci göstermiş ve sağlam bir geleneksel yapıya kavuşmuş iken, doğu toplumlarında ve azgelişmiş ülkelerde yerel yönetimler, devlet eliyle gerçekleştirilen yapay bir oluşum niteliği taşımaktadır (Güler,1992:20).
Yerel yönetimleri demokrasinin beşiği kabul etmekle, yerel yönetimler ile demokrasi arasında bire bir etkileşim olduğu sonucu çıkacaktır. Bu ise demokrasi kavramının eksik ele alınması ve demokratikleşmeyi sağlayan diğer faktörlerin gözardı edilmesi anlamı taşıyacağından bu tip bir tanımlama eksik kalabilecektir.
Siyasi katılımın artması yaygın bir argüman olarak kullanılmaktadır. Ancak bu güçlü yerel yönetimle güçlü demokrasi arasında mutlak bir korelasyonu öngören basite indirgeyici bir görüşe götürecek ölçüde abartılmamalıdır. Çünkü böyle bir bakış demokratikleşmeyi belirleyen bir çok karmaşık faktörün ihmal edilmesi ve küçümsenmesi anlamına gelir. Yerel politik katılımın nicel ve nitel yönleride bir çok durumda, ülke düzeyinde belirlenen faktörlerin etkisi altındadır (şenatalar,1991:3).
Batı demokrasilerinde yerel siyaset siyasi partilerin yapı ve konumlarının da etkisi ile ulusal siyasete sıkı sıkıya bağlanmıştır. Yerel yönetimler , batı temsili demokrasisinin yaşadığı genel bunalımdan kendilerini soyutlayamamışlardır. Bu ise demokrasi kuramı ile demokrasinin uygulanması arasında ortaya çıkan sapmalar, yerel yönetimler ve katılma arasındaki pozitif ilişkiye gölge düşürmektedir (Güler,1992:18).
Diğer taraftan tabakalaşmış toplumlarda, her düzeydeki yönetim siyasetin gerçeklerinden aynı ölçüde etkilenir. Bu toplumlarda iktidar tıpkı servet gibi eşitsiz dağılmıştır. Yerel ekonomik güçler ayrıcalıklarını, hiyerarşiyi ve tutuculuğunu sürdürmek için yerel siyaset kurumlarını egemenlikleri altına alırlar (Smith,1985:25). Birçok üçüncü dünya ülkesinde yerel yönetim eskiden beri varolagelen patron izleyici ilişkilerini güçlendirmekten başka bir işe yaramamıştır. Bu ilişkilerinse demokratik içeriği olduğunu ileri sürmek olanaklı görünmemektedir (Kalaycıoğlu,1991:2).
i. Siyasi-yönetsel planda devletin rolünü önemsizleştirme,
ii. Canlı bir demokrasiye doğru adım atma,
EKONOMIK FAKTÖRLER
Yerel yönetimlerin ortak tüketim için ortak üretim yapan birimler olarak tanımlanması yerel yönetimlerce gerçekleştirilen fiziksel-kültürel her türlü altyapı yatırımının, planlama ve çevre düzenlemesinin tüm halk için yapıldığı anlamını da beraberinde getirir. Toplumsal nitelikli bu faaliyetler aynı zamanda ekonomik bir içerikte taşımaktadır.
Kamusal malların kendi içinde çeşitli bölümlere ayrılması bu hizmetlerin merkezi ve yerel yönetimler arasında nasıl bölüşüleceğini, kamu kesiminde üretim ve kaynak tahsisinde etkinliği amaçlayan mekanizmalardan, sosyal etkinlik sorununu ve sosyal mal ve hizmet kavramını gündeme getirmektedir. Kamu ekonomisinin ekonomik açıdan, ortaya çıkış sebebi ve görevi, piyasada optimum kaynak dağılımında ve tam rekabetten sapmalar nedeniyle ortaya çıkan sorunları telafi etmektir. Kamu ekonomisinin ortaya çıkışının bir diğer nedeni de mal ve hizmetlerin özellikleridir. Bu nedenle bu mal ve hizmetlerin ayırımını yapmada fayda vardır. Ekonomi'de optimumu sağlama açısından mal ve hizmetlerin kimler (kamu ve özel olarak) tarafından üretilebileceğini bu mal ve hizmetlerin özelliklerine bağlı olarak belirlemek mümkündür. Bu anlamda mal ve hizmetleri 3 ana başlık altında toplayabiliriz;
1. Sosyal (kamusal) mal ve hizmetler2. Yarı-sosyal (Karma) mal ve hizmetler
3. Özel mal ve hizmetler
Konumuz sınırları içerisinde, sosyal mal ve hizmet ile yarı sosyal mal ve hizmetler incelenecektir. Özel mal ve hizmetler çalışmamız kapsamı dışında kalmaktadır.
Buradan da anlaşılacağı gibi literatürde merkezi yönetimle yerel yönetim arasındaki ilişki kapsamında bu yönetimlerin gelir bölüşümü ağırlıklı olarak ele alınmaktadır. Bu eğilimlerin iki hareket noktası bulunmaktadır: Bunlardan birincisi, hizmetlerin paylaşımı sorununun maliyeden çok idari hukukunu ilgilendirdiği ikincisi ise, hizmetlerin görülebilmesinin sonuçta gelire bağlı olmasıdır (Öncal,1992:35). Burada hizmetlerle giderler arasında organik bir bağ olduğunu gözardı etmemek gerekir. Bu nedenle, çalışma kapsamında yönetimlerarası hizmet bölüşümü ve gelir bölüşümü ayrı ayrı incelenecektir.
Türk maliye literatüründe, merkezi yönetim ve yerel yönetim arasındaki gelir ve gider bölüşümü, mali tevzin başlığı altında ele alınmıştır. Tevzin, denkleştirme ya da dengeleme anlamına gemektedir. Ruşen Keleş bu terim için akçal denkleştirme deyimini kullanmaktadır. Mali Tevzin teriminin ingilizce karşılığı olarak kullanılan "intergovernmental fiscal relations" deyimi aslında federal devletler için geçerli olabilecek, iki kademeli mali ilişkileri kapsayacak anlamda kullanılmıştır. Bu terim yerine son dönemlerde "fiscal federalism" deyimi kullanılırken, İngiltere'de ise gelirin bölüşümü "Revenue Sharing" deyimi kullanılmaktadır (Nadaroğlu,1994:67-69).